城中村改造，一头连着民生保障，一头连着城市发展。广州城中村存量丰富、实施城市更新潜力巨大，同时产业集聚、需要破题传统产业力转型升级难点。在积极稳步推进城中村改造的过程中实现城市更新与产业转型的“双赢”，是这座超大城市进一步全面深化改革、推进中国式现代化广州实践的必答题。

日前，广州市发展和改革委员会在对九三学社广州市委员会《关于用足城市更新“留”字功夫，精准推动传统产业转型升级的提案》（以下简称《提案》）的答复中，系统梳理了广州在传统产业转型升级方向、产业发展空间、利益平衡机制等方面的工作思路和政策动态，明确广州在城中村改造中将重点抓好传统产业转型升级相关工作，做好城中村产业保育措施，推动产业转型实现高质量发展。

提案建议

为城中村产业升级提供“中转空间”“上楼空间”

据《提案》，广州现有272条城中村，其中产业型城中村占了一半以上，形成了以加工制造、批发零售、电子商务等为主导的产业集聚体。初步统计数据显示，城中村为全市25%的公司企业、20余万家中小微企业提供了发展空间。在改造进程中如何实现城市更新与产业转型的高度互动互促，是广州城中村改造顺利开展的重要基础。

《提案》认为，产业型城中村有着完整的产业链，城中村改造容易产生产业空间供应断层、产业链和供应链断裂等问题。建议深入研究梳理各类传统产业的核心功能，对传统产业迁留并重。以纺织服装产业为例，可留住技术研发、集散和展示销售等核心功能，强化大、中、小型企业合作共存的生态支撑系统。

《提案》建议，在中心城区增加综合产业用地，通过数字化、环保程度等条件设置入园门槛，推动“工业上楼”；同时，强化不同尺度的产业建筑空间供给，规划设计高效的公共仓储、货运物流系统，以适应柔性生产的产业集聚方式。

《提案》还建议，构建“政府-村民-产业方”的利益均衡机制，梳理各区存量厂房、公共服务资源，建立产业空间中转台账，提前引入具有丰富运营经验的合作企业，适当提高村经济发展留用地的容积率。此外，建议通过强化中小户型配置等措施，为新市民和青年人提供可负担、更宜居的住房。

提案答复

转型向何方？顶层设计明确，配套政策落实

答复表示，《提案》对于加快城中村改造，精准推动传统产业转型升级工作具有积极意义，为后续工作提供了宝贵的思路建议，广州对此高度重视。

对《提案》关注的传统产业转型升级方向、升级改造产业发展空间、完善更新改造利益平衡机制等，答复系统梳理了广州市发展改革委、市工业和信息化局、市规划和自然资源局、市住房城乡建设局、市商务局等单位的工作思路和政策动态。

在顶层设计方面，市发展改革委印发实施《广州市城中村产业转型升级指导意见》，对各区产业转型的方向给出了详细指引，对实施产业升级的路径作出了明确规定。市工业和信息化局印发《海珠区康鹭片区产业转型升级工作方案（2023-2026年）》，加快研究制定《广州市城中村改造产业转型升级工作行动方案》，从整体推进谋划、现状摸底分析、围绕产业发展编制改造方案四个维度出发，推动协调城中村改造产业发展的重大问题，坚决攻克城中村改造产业发展难题。

历经多年发展，广州在城中村区域孕育出相当数量的专业市场。商品交易市场的优化升级，对加快城中村改造、推进传统产业转型升级意义重大。市商务局制定了相关行动方案，并择优予以资金支持。例如，在北部发展区支持建设“中央大厨房”和粤港澳大湾区菜篮子交易中心。据悉，“中央大厨房”位于江高镇，启动区面积299亩，计划投资额27亿元，预计2025年建成，菜篮子交易中心位于钟落潭镇，一期面积537亩，计划投资额超百亿元，预计2026年建成。

对于存量的专业批发市场，市商务局以区为主体加快推动老旧物业改造拓展。例如，迦南外贸服装城、星之光家电市场拓展可用空间，实现市场优化升级；广州国际轻纺城、红棉中大门等中大商圈市场率先实施转型升级，侧重市场环境综合改造、空间功能布局调整、产业业态优化升级，带动上下游产业联动发展。

空间何处来？盘活低效用地，原地保育跨区转移并举

在城中村改造的过程中，不仅要关注新产业如何引进来，还要关注原有产业如何留下来。

市住房城乡建设局印发实施《关于积极稳步推进城中村改造的实施意见》，明确对原有产业进行分类分策，在产业型城中村打造“产业保育园”，支持产业就地转型升级，引导富有成长性的传统优势产业原地保育，保留产业链条的连续性。同时，在外围城区先行打造产业转移承接园区，建立产业跨区转移机制，引导中心城区城中村有序转移的相关产业在市内完成梯度布局，促进优质企业留穗发展。

同时，该局通过印发实施《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引的通知》，为引入企业提供产业导入新途径。对于采用合作改造模式的城中村，在对改造区域产业规划充分研究的基础上，区政府指导村集体制定合理的招商文件，对合作企业产业导入的能力以及改造后的产出效益提出要求。

为推动产业空间优化布局，市规划和自然资源局通过印发实施相关专项规划，鼓励低效产业用地、老旧厂房、村镇工业集聚区等存量资源更新改造，加速盘活低效用地，释放存量资源形成新空间供给。同时落实城市发展战略，聚焦南沙新区、活力创新轴、东部中心、北部增长极等区域，不断完善城市功能、提升人居环境品质、促进产业转型升级。

利益如何平衡？

用好政策体系和用地类型“两个创新”

城中村改造涉及政府、村集体、村民以及在村内拥有权益的多种利益主体，如何平衡各方利益？答复以村镇工业集聚区更新改造为例分享政策体系的创新。

市规划和自然资源局牵头制订起草的《广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）》，针对当前广州村镇工业集聚区更新改造工作中面临的难点、堵点，从完善历史用地手续、用地指标和规模支持等9个方面提出支持试点项目实施的土地规划管理政策创新。推进2022年、2023年两批共16个试点项目，总用地面积约464公顷，顺利实施后预计可提供产业空间近1121万平方米，可实现工业产值811亿元，贡献税收37亿元，拟引入发展人工智能、数字经济、生物医药、信息技术、美丽健康产业、时尚产业等产业。

改善居民生活方面，市规划和自然资源局明确在编制城中村改造项目的国土空间详细规划时，鼓励针对村集体复建物业用地探索设置新的用地类型——综合产业用地（M/A/B）。同一地块内最高可以设置不超过计容建筑面积30%的服务型公寓、宿舍等配套服务设施，为城中村改造创造多元载体，在城中村改造中探索复建物业性质留白。引导多种职能空间在居住空间附近有机分散、混合布局，鼓励利用规划节余优先配置保障性住房，复建安置区鼓励建设小户型住房并长期租赁用作保障性租赁住房，构建宜居宜业的居住空间和城市发展空间。

下一步重点：

规划引领产城融合，分类施策“去留自愿”

答复表示，下一步，广州将从三方面重点抓好传统产业转型升级相关工作，做好城中村产业保育措施，推动产业转型实现高质量发展。

提高政治站位，主动担当作为。在编制城中村改造方案、控规调整方案时，从动态视角、长远思维，坚持实干为先，积极主动作为，加快推动广州城中村改造项目落地实施。

规划引领，促进产城融合。高水平编制城中村改造规划，做好职住平衡、产业升级、公共服务配套设施完善、人居环境改善、三级物流体系等相关研究工作，以产城融合助力片区高质量发展。

分类施策，赋能产业发展。以“去留自愿”为原则，梳理产业链条，在实施过程中，既要注重原有产业生态升级，推动企业提高数字化水平，赋能企业高水平发展；又要对新扩容空间加大力度导入产业，提升产业协同化发展水平。

延伸阅读：

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